A great deal of Canadian political science has been devoted to the study of political institutions—particularly federalism and the constitution, but also parliament, the electoral system and the prime minister and executive. This focus on traditional institutions can be divisive. For some, it reflects a narrow, elitist and even irrelevant focus; for others it is the vital core of the discipline. It is also primarily an English-Canadian focus, less shared among Quebec political scientists. Regardless, few would disagree with the empirical observation that, for better or worse, institutions matter in Canadian political science.
This in turn reflects a national political discourse that pays a lot of attention to how well those institutions work, and how to improve them. Canadians, possibly much more than other countries, seem to believe in institutional reforms as political solutions in and of themselves. This confidence in institutional solutions was reflected even in the resignation remarks of Justin Trudeau in January 2025, when he cited electoral reform—and specifically his own preferred electoral system—as the solution to political polarization (Major, Reference Major2025).
This interest in institutional structures and solutions stems from the reality of Canada as itself a constructed nation; built in a pragmatic political agreement in 1867, with components added over time, it is a political entity that straddles two official languages, a huge and varied geographic expanse and a diverse settler population with, belatedly, a recognition and attempt to reconcile with the Indigenous nations that were long ignored and left outside these arrangements. Canada is a constructed and ongoing project, and its institutions are under constant question in regard to their representativeness, their effectiveness and sometimes their very legitimacy. Scholars thus return again and again to studying the institutional scaffolding of the nation.
This distinctly Canadian approach to the study of political institutions is the intellectual school with which I have always associated myself, particularly the study of Parliament. It is an important and influential school. And it also has important limitations and gaps. As I grow and reflect on my own research and scholarly career, I become more and more aware of those limitations and gaps. Whatever I say here about the work of this school, be sure that it is first and foremost a self-critique.
I want to make three points in this address. The first is that Canada, and primarily English Canada, has developed a seemingly unique approach to the study of political institutions—different from institutionalism as it is generally understood in political and social science internationally—an approach I will call “Canadian institutionalism.” The second is that, while this approach has many strengths, it also has deficiencies, particularly the degree to which it replicates existing understandings of the state, focused on the distribution of power among white men. The final is to propose a vision of studying political institutions in Canada that incorporates and integrates a greater diversity of perspectives, including interrogating and challenging their very foundations.
Democratic institutions are more under attack around the world than any time since the 1930s. In a metaphor I got from Elizabeth McCallion, the wheels are falling off our democratic institutions, and if we’re going to keep things on the road, political scientists need a deeper and more robust understanding of how they work. This requires understanding the degree to which political institutions embody paradox and ambiguity and the degree to which they are built on gendered, racial and other assumptions. Technical adjustments to our institutions can sometimes improve them, and identifying these adjustments has value. But more importantly, as scholars we must constantly illuminate and explore the complexity of our political institutions, understanding them on a deeper level. And this must also include self-reflection and self-awareness of our own biases with which we approach the study of institutions.
Institutionalism if Necessary but Not Necessarily Institutionalism
The Canadian study of institutions I am talking about here is not the same as the concept of “institutionalism” understood more generally by political and social scientists. There are affinities and overlaps and the same underlying assumption that institutions matter. But the historic Canadian approach is fundamentally normative. Few of us can study our political institutions without recommending how to fix them.
While mainstream social science conceives of institutions primarily as concepts—as rules, laws, norms and practices—much of the most prominent work in Canadian political science, and certainly my own, has concerned itself with the study of institutional organizations and entities: Parliament, the executive, intergovernmental relations and constitutional negotiations; political parties; and the courts—often literally physical institutions contained in buildings.
Furthermore, institutionalism in the field of public policy is primarily explanatory; it seeks to explain policy change. Institutions are an independent variable; policy is the dependent variable. But the mainstream study of Canadian political institutions makes institutions themselves the dependent variable, to advocate change or defend them from change or analyse the implications of change. This was particularly the case in the great mega-constitutional years in the previous century, when much of Canadian political science devoted itself to assessing and suggesting improvements to Canadian political institutions. The study of institutions, and the reform of institutions, became for many one and the same.
There is a somewhat different conversation in Quebec, where fascination with the intricacies of institutional structures and rules is lower and/or is driven by the nationalist project. Still, English-Canada and Quebec both have a strong tendency towards a teleological approach to institutions—as things to tinker with and adjust to serve desired political values and ends, whether, in the words of Richard Simeon, for “nation-saving” or “nation-building” (Simeon, Reference Simeon2002: 2).
This is not a new insight. I particularly want to credit Miriam Smith and her excellent essay on the English-Canadian tradition of institutionalism (Smith, Reference Smith and Lecours2005). Smith identifies four traditions of institutional study in English-Canadian political science: formal-legal, normative, explanatory and sociological. The formal-legal form is the most traditional, an early and mid-twentieth century approach that seeks solely to describe political institutions, focusing very much on their formal and nominal description, without necessarily evaluating their strengths and weaknesses. The normative tradition is the late twentieth century school that does exactly as it says—making value judgements about the performance and reform of institutions, according to varying criteria. The explanatory form is the closest to current mainstream institutionalism, particularly historical institutionalism, that treats institutions as independent and intervening variables and seeks to understand how they produce particular policy outcomes. The sociological tradition also asks how institutions produce given outcomes but with particular focus on their interplay with social forces and the social and economic context in which they operate.
Smith’s essay and much of her scholarship argues broadly for the fourth—the sociological—approach that takes both state and society seriously. And Smith highlights that in fact English-Canadian political science has long excelled at the study of state–society relations. She particularly identifies the work of Alan Cairns as representing “some of the most highly developed arguments about the impact of political institutions on Canadian society, and about the relationship between society and political institutions” (Smith, Reference Smith and Lecours2005: 110). Indeed, some Canadians were arguably historical and sociological institutionalists long before they were fully identified as epistemological concepts. It may be an exaggeration to say Cairns’ (Reference Cairns1977) presidential address to this association (Cairns, Reference Cairns1977) was among the world’s first neo-institutionalist papers…but in my view not a big one. Smith also suggests that Richard Simeon’s “approach presages the concerns of the comparative institutionalists of the 1980s and after” (Smith, Reference Smith and Lecours2005: 114). Canadians were institutionalists before institutionalism was cool.
But as I said earlier, it is an open question whether this English-Canadian study of institutions is really institutionalism at all as the international literature understands the concept. Canadian scholars of this tradition used institutionalist concepts and tools pragmatically rather than systematically, as needed. It was institutionalism if necessary, but not necessarily institutionalism.
Instead, Cairns, Simeon and others often—not always but often—took a fundamentally normative approach to institutions: what worked, what did not work and what could and might be changed. And this is, to me, the heart of the unique Canadian brand of institutional study: studying institutions to fix them.
The “Legion of Improvers”
The study of Canadian political institutions can seem like a permanent home-improvement show, where everyone is trying to upgrade that which has supposedly become outdated and inefficient. David Smith speaks of “a legion of improvers” (Reference Smith2007: 9) that with great sincerity are always trying to reform and revise our parliamentary institutions to make them better, and this term can be extended to other institutional improvers as well. Alternatively, institutions have their defenders of the way things are, for example, fans of first-past-the-post voting or the Westminster parliamentary system.
Canada seems unique, at least among established Western democracies, in the degree to which we review and critique our own political institutions. This is a difficult point to establish empirically; it is harder to prove the absence of an idea than its presence. But it is striking how casually Canadians—whether in serious discourse or disjointed social media posts or prime ministerial resignation remarks—turn to institutional reform as the solution to political problems.
This is different from the USA in particular. In America, though its institutions are under particular assault at the moment, the structures are still mostly taken for granted; the focus is almost entirely on the people in them and getting the correct individuals placed in them so as to do the correct thing. A phrase such as “Congressional reform” has little meaning. Concerns about executive power generally correlate with one’s view of the current president. There tends to be a slight American interest in electoral system reform but only for the Electoral College and only immediately after a difficult presidential election. In fact, institutional reform ideas in the USA are almost always exclusively tied to specific partisan and ideological goals, such as suggestions of expanding the Supreme Court—or for extremists, as in the present time, getting rid of institutions entirely because they pose inconveniences to their disruptive goals.
In contrast, while particular political outcomes can also underlie the attempts of Canadian reformers, institutional discussion in Canada is still often separate from specific ideological goals. Parliamentary and electoral reform are still ultimately a passion of nerds more than ideologues, animated by technical discussions and arguments. Even if advocates hold underlying motivations towards a particular partisan outcome, most are still motivated by, and appeal to, vague aspirations of improving democracy in the abstract for all.
Meanwhile, in similar Westminster countries, institutional tinkering and reform does not seem to occupy the same prominence that it does in Canada. “Parliamentary reform” of course is a longstanding concept in Britain, with its own boffin class. Yet, it does not seem to hold the same existential meaning in the UK that it does in Canada—as the elusive secret to righting the entire political system. Similarly, New Zealand has an admirable ratio of institutional reform talk versus institutional reform doing, such as its move to a new electoral system three decades ago.
Australians also do not seem to default to institutional questions in the same way as Canadians. Australia of course was a laboratory of institutional experiments in its beginnings, and for many Canadian reformers its electoral systems, elected Senate and referendums provide inspiration. But Australians do not seem to be as seized today with institutional reform talk compared with Canadians, nor does there appear to be a mirror of Australian reformers arguing to copy Canada or elsewhere. (The one exception is the much greater republican movement against the monarchy in Australia.) Unlike Canadians, Australians do not seem to default to overhauling their parliamentary, executive and constitutional institutions as the inherent secret to better democracy.
There is no secret why Canada, or again at least English-Canada, is peculiarly obsessed with its own institutions. In a country that has always struggled with its basic national identity, reconciling two languages and deep regional cleavages, with an ever more racially diverse population, and that is belatedly addressing its settler colonial origins and relationship to Indigenous nations, its institutions are forever contested.
When studies are undertaken about the direction of the country, institutions are central to the conversation. In the 1980s the Macdonald Commission, nominally struck to investigate Canada’s economic future, detoured deep into questions of parliamentary and institutional reform. This followed an older tradition of Royal Commissions on Everything. The Rowell-Sirois Commission on Dominion-Provincial Relations of 1937–1940 held a remit, also driven by economic tensions and crisis, to explore and review Canada’s entire federal and institutional framework. The Gordon Commission in the 1950s was another Commission on Everything, though less ambitious. The 1960s Royal Commission on Bilingualism and Biculturalism and the 1970s Task Force on Canadian Unity also had sweeping mandates to investigate and rethink the institutional scaffolding of the country. And now and then in the twenty-first century, someone says we need another MacDonald Commission (for example, Broschek et al., Reference Broschek, Duchesne, Haggart and Leblond2025), though it is unlikely.
This institution talk reached spectacular heights in the last third of the twentieth-century, in what Peter Russell (Reference Russell2004) calls our period of “mega-constitutionalism.” It is difficult today to fully convey the extent of the freewheeling public and academic discussions from the 1970s to the 1990s about the entire structure of the Canadian federation, leading up to the patriation of the constitution in 1982 and the fervour surrounding the failed Meech Lake and Charlottetown Accords. Everything about Canadian political institutions seemed up for grabs, with the belief that constitutional and institutional reform was a leading solution, and perhaps the solution, to political disputes, social cleavages and economic challenges.
And our discipline of political science was in the thick of it all. For the commissions and task forces above, political scientists provided the core intellectual fuel, whether in research studies or direct involvement as members and staff. For many, it was both intellectually exciting and personally compelling; Alan Cairns writes that “political scientists and other scholars…were pulled away from their academic cloisters by both the sense of civic duty and the exciting prospect that they might influence the Prince” (Cairns, Reference Cairns and Williams1991: 183).
I was an undergraduate in those years of Meech and Charlottetown, and it is amazing now to recall how much both the country and our discipline seemed preoccupied by the normative discussion of fixing our political institutions—the normative institutionalism identified by Miriam Smith. And looking back at my own intellectual evolution in graduate school in the 1990s, it became axiomatic that to study Canadian political institutions was to study their reform.
The greatest fervour focused on our constitution and federal system. But discussion of institutional reform—this compulsion to fix things, to be among the legion of improvers—spilled over to other institutions or was in parallel with debates already happening, particularly around parliamentary and representative democracy, executive power and public bureaucracy. Some of this spillover came directly from a view that these institutions, especially Parliament, were failing to play a sufficient role in addressing regional challenges. But it went well beyond, into a general indictment of the limits of our representative and governing institutions.
Even as the mega-constitutional era dwindled in the 1990s, we became more enthused about these other things. Attention shifted from the need to fix federalism and the constitution to fixing parliamentary and other institutions, with the same often unconscious assumption that this normative mission was a responsibility of scholars. This reached its height in the early 2000s, when scholars and others began to speak regularly of Canada’s “democratic deficit.” As with the mega-constitutional discussions of a decade before, a wide range of scholars felt compelled to do their part to find institutional solutions to Canadian political problems.
This was a period, at the dawn of the millennium, when it became common to see comprehensive reviews of Canadian political institutions across the board. Let me give some examples. The outstanding Canadian Democratic Audit series, conceived and led by my colleague Bill Cross in the early and mid-2000s (for example, Cross, Reference Cross2004), was overt in its very title that its purpose was to assess the performance of Canadian democratic institutions and to consider improvements. The special Winter 2000–2001 issue of the Journal of Canadian Studies, titled “Reforming Canadian Political Institutions for the 21st Century,” with every author a political scientist, set out to focus “on a particular reform or set of reforms designed to address a particular weakness or flaw in the present political institutional arrangements in Canada” (Arseneau et al., Reference Arseneau, Campbell and Brian Tanguay2000–2001: 10). The Canada: The State of the Federation 2002 volume, titled “Reconsidering the Institutions of Canadian Federalism,” included Parliament, the Supreme Court and political parties in that category and was unabashedly normative in its scope, advocating that “both the traditional institutions and the intergovernmental institutions should be reformed together for optimal results in terms of federalism and democracy” (Lazar, Reference Lazar2002: v). And the 2013 edited collection Imperfect Democracies, led by Patti Tamara Lenard and Richard Simeon, “evaluates the Canadian and American democracies, and the nature of their respective democratic deficits” (Lenard and Simeon, Reference Lenard and Simeon2013: 6).
All this in retrospect reflects just how much Canadian political science, reflecting the mood of the country, sought comprehensive institutional solutions to political challenges, at both the federal and provincial level. And we did this in part because the system seemed open to change and encouraged us to make our contributions, again both federally and provincially. This is most vivid in the highwater mark of electoral reform in the mid-2000s in Canada, when provincial governments engaged political scientists and political science ideas, such as in the innovative Citizen’s Assembly in British Columbia, the copying of that model in Ontario, the serious inquiries in New Brunswick and Quebec and the series of initiatives in Prince Edward Island.
In each case political scientists were again in the thick of the discussion, sometimes as guides and sometimes as advocates, and always openly encouraged by the system. There seemed to be room for everyone, including junior academics such as me. I recall in early 2004 the newly elected McGuinty government in Ontario briefly created an academic advisory council on democratic reforms. They flew me down to Toronto for the day to join a roomful of fellow academics, where we were encouraged to share all our ideas for improvements. The council did not last, but such invitations were not uncommon. That Ontario government also created the Mowat Centre think tank to house policy wonks, while the government of Saskatchewan created the Saskatchewan Institute of Public Policy, which also flew me out to Regina in 2003 for a similar vague two-day symposium of random people with random ideas.
Fixing institutions was similarly a critical theme in public administration in the 1990s and beyond with the rise of New Public Management (NPM). NPM defies simple definition, but its ideas of institutional overhaul dominated academic and practitioner discourse. This was also the period of La Relève and the Policy Research Initiative in the federal public service, when the Government of Canada became seized with the need to rebuild its institutional policy capacity. The wake of the 1995 Quebec referendum additionally led to the glory days of the Forum of Federations, the Centre for Information and Research on Canada and other bodies that ensured a steady stream of academics coming and going from the Ottawa airport. Another concern in this period was the decline in voter turnout, and I found myself at various roundtables in downtown Ottawa giving my supposedly expert opinion of how to get more people to vote.
The early 2000s was also the moment for “e-government” and “e-democracy,” and in my file cabinet I still have a pile of—ironically—printed academic studies exploring the relationship between political institutions and “the internet.” Special recognition amidst all this must be given to former Prime Minister Paul Martin, who never encountered an institutional reform idea that did not enthuse him, adopting the term “democratic deficit” as one of his many concerns, and indulging institutional reformers such as Winnipeg MP Reg Alcock, his Treasury Board president. In the early 2000s I attended several breakfasts in the parliamentary restaurant hosted by Mr. Alcock, whose approach was to stuff a variety of political scientists and wonks into one room and let the institutional tinkering ideas flow over bacon and eggs. The Gomery Commission into the sponsorship scandal was one of the final heydays of this scholarly feast, specifically Phase 2 of its research studies that invited academics, including me, to write our assessments and opinions of political institutions and how to improve them in the wake of the sponsorship scandal.
Again, all this was what Miriam Smith calls “normative institutionalism”—with the baked-in, usually unspoken assumption that institutions mattered and were the key to good policy and good democracy—and this was carried both by political scientists and governments. I look back at this period now and just how amazing this was—the extent to which governments wanted to hear institutional reform ideas from political scientists. We responded. And it shaped our thinking.
I cannot emphasize how much the study of Parliament in Canada when I was a young scholar in the 1990s and early 2000s was normatively based, driven by a conscious or unconscious sense of reform—we were David Smith’s legion of improvers. Nearly everyone writing on the topic of Parliament held a strong, but often unspoken, assumption that to study Parliament was either to advocate its reform or to defend the system from ill-considered reforms. And this was not just within the small field of legislative scholars. Grace Skogstad says in her 2003 Canadian Political Science Association (CPSA) presidential address that “Reform of Canada’s institutions of representative democracy is the best guarantee for the pursuit of the collective goals, and accountable and transparent government, that Canadians value” (Skogstad, Reference Skogstad2003: 957). What could be a greater call for a young parliamentary scholar? The thing is I was in the room when she gave that address, and I do not particularly remember her saying that, precisely because it was unremarkable in that era. To study political institutions such as Parliament was to study their reform.
Embedding with the State to Study the State
The focus on fixing political institutions infused our discipline with public relevance. Canadian political scientists could point to our engagement with the state and how to fix it as evidence of our impact, contribution and value. But most of the initiatives I have mentioned involved immersing oneself at least partly in the state to study the state. Our methodologies were primarily qualitative, requiring access to people and documents, and to get that access, there was a great deal of importance given to relationships. It was not just the state and society that embedded with each other (Cairns, Reference Cairns1995). Political scientists themselves, or at least a certain group of us, had become embedded with the state as well. And my career for many years was a prime example of that.
In 1994 I was pursuing my Master of Arts degree at Queen’s University. That spring I attended a Canadian Study of Parliament Group seminar in Ottawa, where I met the Parliamentary Librarian of the time, Richard Paré. I was only in Ottawa for the day; an idea popped into my head, and I asked Mr. Paré if I could get access to the Library of Parliament’s newspaper clipping files for my thesis work. I distinctly remember Mr. Paré taking out his business card, writing a message on the back and telling me to take it to the Library. I did and was soon down in the archives, photocopying articles and taking a big stack of paper back to Kingston to analyse.
That is an example of the importance of relationships and connections in that era. Today, I would not need any of that; I could access media databases from my laptop anywhere. But back then, that is how you got stuff done. The most important building block in research on institutions was relationships inside the institutions because relationships were how you acquired information that you could then analyse for the goal of reforming those same institutions. In that small encounter with Mr. Paré, I was engaging with the state to study it.
In the pre-online era, elite interviewing was important for obtaining even basic information and documents and being told what to look for in them. My methodological bible in grad school was the chapter on elite interviewing in Aaron Wildawksy’s book Craftways (Wildavsky, Reference Wildavsky1993), where he lays out all his tips and tricks to interviewing the powerful. We engaged the state with the identity of independent researchers, and in most cases this was understood and respected.
But to study power we needed access, and access was facilitated by relationships, and relationships were built on familiarity and trust with those who held the power—the power that we were studying in the first place.
I have written elsewhere of the lone wolf tradition in studying Canadian political institutions (Malloy, Reference Malloy2024). This is how I learned to study institutions—by hunting your own food and building your own personal relationships with power. To study how political institutions worked—how they really worked—and how power worked within the black box, you needed to talk to people and to gain their familiarity and trust. And you did so through your personal individual brand. The more you wrote, the more you built up that brand and the more your name was recognized and the more doors opened. But you did so primarily as a lone wolf; your brand was not transferable. I wrote op-eds and did media interviews, admittedly partly for income and to feed my ego but also because I knew these were potentially important ways of building my profile and credibility in the right places to get further into the right conversations and opportunities. It was those outputs much more than my scholarly publications that burnished my reputation and opened more doors.
And information was traded back and forth. A research interview was sometimes a two-way conversation, as people asked you about your findings so far and perhaps your knowledge of other jurisdictions and ways of doing things. Once, in an interview someone turned a question back on me and asked, “Jonathan, what does your research show about this?” and it was all I could do to not say, “you’re the research.” I figured out “snowball sampling” as a concept very early, probably before I learned the actual term, because this was how everything was done—you used one connection and traded information to build the next one. Research was iterative and cyclical, based on proximity and relationships. You presented at a Canadian Study of Parliament Group seminar, someone came up to you afterward to correct you on something and this led to further conversations and perhaps some documents and a future, more-informed presentation.
The state also sometimes paid to be told about itself. Very early in my career I was paid to research and write a report titled How Technology is Changing the Relationship between Members of Parliament and Public Servants (Malloy, Reference Malloy2003). The answer was that technology was not really changing anything, but that was not what the funder, the now long-defunct Canadian Centre for Management Development (CCMD), wanted to hear. So, I made up a vague title that did not really match my findings or the rest of the report. I also spent much of 2003 and early 2004 researching and writing a study for a CCMD “action-research roundtable” on government communication. It was suddenly abandoned because our topic flew too close to the sponsorship scandal. Nothing was ever published or disseminated, and my last interaction was to be told to send in my invoice. Another time I wrote a chapter in a study that was funded by a government department, and the deputy minister asked to meet me personally. So, I went to his office downtown and was ushered in, and after a few minutes of vague conversation, the deputy minister dismissed me with a “well I think we’re done here.” I assume he had wanted to meet to ensure I was “sound”; I passed the test and was able to write my chapter unencumbered.
I acknowledge my privilege here. Not only that I was an Ottawa-based white guy getting invited and sometimes paid by other white guys around town to do stuff, but also I was able to go downtown at seven o’clock in the morning to have breakfast with Reg Alcock or fly off to Regina for two days because my wife and partner, Ruth Blaak Malloy, was at home with our small children, so I did not have to worry about child care. So, I want to acknowledge her labour and role in my activities as part of the legion of improvers embedding myself deeper in the state, building new contacts and new relationships that opened up more opportunities to study and talk and be considered an expert on Canadian political institutions and get more invitations and more paid work. I was supported by Ruth as I pursued this cyclical relationship; the more I interacted with the state, the more the state gave back, both in intellectual opportunities and sometimes cold cash.
And the point of these stories is not nostalgia of my privileged thirties but to emphasize my membership in a tradition of studying how to fix and improve the state through a form of embeddedness with it. As in the David Foster Wallace story about the fish who asks what is water, institutions and their reform were so fundamental to my thinking that it was a struggle to even consider myself an institutionalist. Institutions did not just matter—they were the entire point. But they were opaque and intricate, and qualitative research and elite interviewing were the way to uncover the human factor, the elusive and unwritten aspects of how institutions actually worked and the things that were not written down, unless I did it. I was ultimately not a student of institutions but of power, and I studied it by being adjacent and intimate to it, in the atmosphere of the early 2000s when the overhaul and improvement of Canadian political institutions seemed a shared goal among both academics and the institutions themselves. It was all intertwined together.
So what happened? It is tempting to blame the 2006 arrival of the Harper government, which was less interested in engaging with academics and meant the end of my breakfasts with Reg Alcock. But the change was broader than that, as provincial governments began to turn off the tap as well. The legion of improvers was no longer as welcome.
There are several explanations. One is simply that the hunger for reforming Canadian political institutions was saturated; much had been proposed, and some had been implemented, but the results were not transformative in the way sometimes promised or anticipated. In 2010 I was president of the Canadian Study of Parliament Group. We co-organized a panel on parliamentary reform with the Public Policy Forum (PPF), and our academic speakers spent a happy morning deep in the weeds discussing the House standing orders and other intricacies. I will always remember a PPF vice president coming up to me afterward and sniffing, “Well, that was rather…granular.” We did not deliver big change, or the people rejected it, as with electoral reform. Institutional reform was falling out of fashion. Sponsors began to realize that we cannot just tinker our way to better democracy. Governments had engaged us as technicians that could somehow fix the machine of democracy, preferably within the four-year electoral cycle, and lost interest when we failed to deliver.
A second was changes in academic practices and methodologies, sometimes ironically dictated by a different part of the state. I cannot fully express how challenging the introduction of institutional research ethics boards was to the world of relationships and information-trading in which I had been trained. “Human subjects” was pretty much all we did, but in a complex way, because 90 per cent of the work was getting through the door, not the interview itself, and the extraordinary importance of trust and relationships felt threatened and paradoxically undermined by the use of consent forms and other formalities. However, the arrival of ethics regimes promoted a healthy jolt that forced people like me to be more systematic about our methodology and research designs. This inconvenience was not necessarily a bad thing, especially when combined with the arrival of new quantitative approaches to parliamentary studies, often with the assistance of digital technology.
A third reason why the comprehensive fix-it movement waned is that politics, not just in Canada but globally, was becoming more and more polarized. I said earlier that one thing that makes Canadian institutional discussions distinct was their separation from ideological goals. An unspoken assumption of the early twenty-first century heyday was that it could somehow rise above partisan politics; that creating more voters, fixing Parliament, diluting the power of the PMO and finding a better electoral system served democracy as a whole, not any one side; and in fact that it would deescalate partisanship and contribute to bridge-building, collaboration and better government. But increasingly, that all-party listening was elusive. We see this in the official indifference to reform proposals after the 2008 parliamentary crisis that exposed concerning gaps in the understanding of how our parliamentary and constitutional institutions worked—gaps that should have concerned all sides. This crisis led to books (for example, Aucoin et al., Reference Aucoin, Jarvis and Turnbull2011; Russell and Sossin, Reference Russell2009), reports and roundtables. But what it did not lead to was any invitations from government for input, quite unlike a decade before. The practitioners were no longer calling.
And these were primarily English-Canadian conversations. As with the constitution and federalism, most institutional reformers had a particular conception of their ideal institutions that did not always incorporate the specific linguistic and other collective concerns of French-speakers, especially French-speaking Quebecers. This is not to say Quebec did not have its own institutional reform moments apart from constitutional issues, including taking a serious look at electoral reform. But most Canadian conversations about parliamentary and other institutional reform were not only held exclusively in English but, unless they involved federalism and constitutional dimensions, did not seem to attract the same normatively charged compulsion among Quebec scholars to adjust and fix our governing institutions as part of the “legion of improvers.”
But it was not just an English-Canadian conversation; it was an English-Canadian white male conversation. While there were women in our ranks, this was primarily a tradition of white men studying the institutions of white men.
White Men Studying the Institutions of White Men
The priority on relationships, the cyclical nature of access opening up more access and the qualitative, interpretive approach with its heavy emphasis on elite interviewing all came naturally to me and others in this field in part because we could decode and pick up on the cues and subtleties of our subjects. This was not automatically apparent to me as a young researcher, a young man interacting with men a generation older than me, sophisticated elders, while I thought of myself as just a small-town kid.
When I met MPs and deputy ministers, I thought of myself as a country bumpkin just off the proverbial turnip truck, and some of them did seem to share that view. But over time I realized my privilege in being able to understand and discern the codes and cues and cultures of white male power—to see things that, to me, were increasingly obvious and self-evident and easy to understand. Politics is a place of ambitious hustlers, and I was one myself. So, we had many shared values and orientations and ultimately thought similarly, even if we were focused on different ends. I may have got lost and made lots of wrong turns in the corridors of power. But I was not uncomfortable in those corridors, and the more time I spent in them, the more I could find my way on my own. My sharing of many of the same underlying values and codes with my subjects meant I could follow along with their thinking. Whether or not I agreed with a given practice or policy or decision, I usually understood it—the motivations and reasoning behind it—and evaluated it while holding that understanding and shared language.
An example is the power of party discipline in Parliament. I have written a lot about that topic, and for me, party discipline may be frustrating but understandable—rooted in masculine patterns of hierarchy and status but also bonding and belonging. Men complain about party discipline, but they also typically respond well to it. Whether or not I agree with party discipline, I sure get it and always have. Even if I advocated reform and change, I understood the values and codes behind the status quo. This shaped my evaluation and analysis and my comprehension of the available options within those values and codes.
Over time, I have begun to grasp my insularity and privilege here. I would like to think I was not wholly ignorant of the importance of representation of women and other groups in Parliament. But I failed to grasp how much of the underlying concepts of the institution itself were gendered, white and colonial; that it was not a neutral terrain; and that in all my quests to embed with the state and to fix and improve Parliament, I was working within a very narrow scope, that in the end was largely about how power was distributed among white men and how it could and should be redistributed among white men.
One of the insights that opened my eyes was reading Cheryl Collier and Tracey Raney’s study of sexual harassment on the Hill and the introduction of the 2015 Member-to-Member code of conduct (Collier and Raney, Reference Collier and Raney2018). They criticized this policy for leaving authority for disciplining MPs in the hands of the party and party leader. I struggled with their argument because, to me, this seemed the best option; party is by far the strongest authority in the Hill. But listening and reading further helped me to understand that relying on party leadership is arbitrary and opportunistic; it only works if the party decides the cost exceeds the benefits. The reality—as any woman will know—is that sexual harassment is too complicated to leave to most conventional power structures.
Another, recent, mind-opening paper for me has been Rachael Johnstone’s article “When the House is Not a Home: Assessing the Family-Friendliness of Canadian Legislatures” (Johnstone, Reference Johnstone2024). Johnstone documents that family-friendly practices in Canadian legislatures have been overwhelmingly ad hoc and informal, prompted by requests and not built into design. Reading Johnstone’s paper, I was struck how much this state of affairs reflected the classic Westminster-model argument that change is best accommodated through flexibility and gradual evolution. But as Johnstone points out, “informal arrangements are gendered” (294) given that they place the onus on individuals and “trailblazers” to push ahead. In contrast, formal policies send signals of acceptance and inclusion. To be fully inclusive, legislatures need to be made not simply family-friendly through evolution and adaptation but family-first by vision and design.
The paradigm of feminist institutionalism found in the above works is a vital arrival to the perpetual conversations about fixing Canadian political institutions. It has reinvigorated and realigned the increasingly circular conversations about party discipline and other topics by peeling back assumptions and unspoken orientations. As Collier says, “By paying attention to the gendered embedded logics of political institutions, Feminist Institutionalism scholars can query reforms that fail to deal with institutional cultures and that layer progressive changes and policies over intransigent gendered rules and norms. Without dealing with these embedded gendered rules and norms, reforms…are unlikely to be successful” (Collier, Reference Collier2022: 778). Collier is speaking specifically here of reforms related to violence against women, but I think the point can be generalized to parliamentary reform of any kind.
Where I still struggle most for understanding is the racial and colonial foundations of our legislative institutions. Scholarship has not caught up with the voices of racialized and Indigenous MPs themselves: Celina Caesar-Chavannes, a Black woman elected in 2015, said, “I was acutely aware that the space was not made for me as I signed my name into history under the ornately framed picture of the Fathers of Confederation on the day of my swearing-in” (Caesar-Chavannes, Reference Caesar-Chavannes2021: 246). Indigenous people have a particularly complex relationship with Parliament after centuries of colonialism. Mumilaaq Qaqqaq, an Inuk MP elected in 2019, did not run for re-election in 2021, and in one of her final parliamentary speeches said, “Every time I walk onto the House of Commons grounds and speak in these chambers, I am reminded every step of the way I do not belong here” (Qaqqaq, Reference Qaqqaq2021).
Whether or not Parliament and other Canadian political institutions are actually welcoming to racialized and Indigenous people, it is clear, using a term I learned from Annette Isaac (Isaac, Reference Isaac2018), that the “cues” are opaque and hidden because they are built on certain assumptions of how power works and should work. As Miriam Smith said in her 2009 presidential address to this association, we need to look at how different legislative practices “cue political participation for diverse communities” (Smith, Reference Smith2009: 839). This principle is not well studied, especially by those of us who do know the cues.
Of course, a focus on Canadian political institutions is insufficient when the very concept of Canada is contested. Kiera Ladner writes how “the focus on the settler state…prioritizes the agenda of the settler state and decentres Indigenous communities, voices and/or research priorities…If reconciliation is going to be meaningful and transformative and not merely a warm fuzzy hug or an apology, then we need to better understand how it is that Canada is going to transform institutionally and constitutionally to address the fact that it exists on someone else’s land” (Ladner, Reference Ladner2017: 175). The study of institutions does not necessarily start with institutions. Ethel Tungohan says, “Starting with an understanding of how settler colonialism, white supremacy, and patriarchy are part of institutions may help contextualize later lessons on the machineries of government, or federalism” (Tungohan, Reference Tungohan2024: 16).
The more I read diverse and new discussions about Parliament and other Canadian political institutions, the more I understand the narrowness of my own perspective, with its overwhelming focus on how other men climbed the greasy pole of power while I climbed my own pole of ambition by seeking and building relationships, embedding myself in the state to study it. I look back at all the improvement and overhaul work in which I played a small but enthusiastic part, and I am struck at how limited it was. I reflect on the perpetual discussions of the concentration of power in the Prime Minister’s Office—who has it? How is it different from the past? Is it increasing?—but how little we—at least we in the mainstream—have asked deeper questions along other axes of how prime ministerial and executive power is framed and understood and wielded in gendered, racialized and other ways.
I am not saying these questions were never asked, but I certainly cannot say I was asking them much, nor was I seeing them reflected in the mainstream institutional literature that I knew best. We focused on the distribution of power within political parties, parliaments and cabinets but along a simple axis of hierarchy that in the end was primarily about how power was distributed or could be redistributed among white men. And we embedded ourselves in the state to study the state, studying power by coming as close as we dared to its flame.
The Way Forward
In this address, I have critiqued the tradition in which I have always been anchored. But I do not want to dismiss it or the study of traditional Canadian political institutions. In fact, at a time when they are under attack around the world, we need the careful study of institutions more than ever.
It disappoints me when people dismiss the study of Parliament and political institutions as irrelevant or inconsequential compared with supposedly greater questions in political science. I disagree. We need to know the details of institutions; we need to understand how power works through those details and thus how power might be redirected, challenged and changed. I will concede that the field can be narrow and sometimes marginalizes itself with trivia, and I have just described my own insularity. But I believe Canadian political institutions need more study and more understanding, not less, and members of the Canadian Political Science Association should lead the way.
In her 2017 presidential address to this association, Yasmeen Abu-Laban identifies the different narratives of Canadian political science over time. She asserts that “the organizational and ideational evolution of political science is closely interconnected with Canada’s history and unequal social relations since Confederation” (Abu Laban, Reference Abu-Laban2017: 899). She also says that “organized political science in Canada was really at heart a national venture” and the “CPSA was therefore at base a national project” (901). The CPSA has always been a—sometimes very flawed—legion of improvers.
Abu-Laban goes on to say that, “If Canadian political science was at heart a national venture that came to be defined by multiple knowledges, then mindfully making space for new conversations across branches of Canadian political science is actually central to understanding Canada now” (914). This to me is the future of the study of Canadian political institutions: making space for new conversations about institutions as a central element in the discipline of political science in Canada.
Many of us have exhausted ourselves studying the greasy pole of power and need new questions, new perspectives and new dimensions. Feminist institutionalism is particularly unlocking new understandings of how power works in our political institutions. We need further advances and additional paradigms to analyse racialized and other types of cues and the relationship between Canadian and Indigenous political institutions.
My own paradigm and approach to political institutions have always emphasized their ambiguities, paradoxes and contradictions. Political institutions often disappoint and let people down but for different and conflicting reasons. Institutions themselves do not solve problems; they mediate competing problems, often through ambiguity and paradox, sometimes creating new problems. I find that intellectually fascinating. As I expand and interrogate my own assumptions and values, and I listen and learn from other perspectives, I see even more paradoxes—more conflicting expectations of political institutions, especially ones based on dimensions of gender, race and indigeneity that challenge the very foundations of our institutions. But that to me is also intellectually exciting: the opportunity to explore and think about institutions in a much broader way than the traditional legion of improvers, including myself, have done.
Relationships and engagement with the state are still important to fully understand the nuances of power. But in some ways, we are fortunate that the state no longer invites us in as technical advisors as much as it did in the past, implicitly or explicitly shaping our own thinking and parameters. Instead, my hope and vision is for a more mature relationship between scholars and the state that respects that reform and change are not easy and that requires difficult trade-offs and tough conversations and most of all a shared willingness to interrogate the very foundations of our political institutions. I believe scholars are ready for this, although it is less clear that the Canadian state is prepared for it.
Some say Canada is a paradoxical country. If so, it is not surprising that its political institutions are full of paradox too. They do not always make sense when studied in linear fashion, and we must take a broad and multifaceted approach to them. This can and should include normative arguments and assessments—there is still a place for the legion of improvers, a legion expanded by scholars of race, gender and Indigenity—and sometimes embedment in the state. Canadian political science has developed this distinct brand of Canadian institutionalism: institutionalism if necessary but not necessarily institutionalism, harnessed in the service of understanding and making our political institutions better. We must not lose or leave behind this entire tradition. Instead, we must expand it.
Acknowledgements:
Thanks to Loleen Berdahl, Meghan Cloutier, André Lecours, Alex Marland, Elizabeth McCallion and Lisa Young for their comments on earlier drafts.
La science politique canadienne a porté, pour une grande partie, sur l’étude des institutions politiques, en particulier le fédéralisme et la Loi constitutionnelle, mais aussi le Parlement, le système électoral, le premier ministre et l’exécutif. Cette attention portée aux institutions traditionnelles peut être source de division. Pour d’aucuns, elle est l’expression d’une approche étroite, élitiste et même hors de propos ; pour d’autres, il s’agit du coeur même de la discipline, voire même d’une approche principalement canadienne-anglaise, moins partagée par les politologues québécois. Quoi qu’il en soit, rares sont ceux qui contesteraient l’observation empirique selon laquelle, pour le meilleur ou pour le pire, les institutions ont leur importance dans ce domaine.
Cela traduit à son tour un discours politique national qui accorde beaucoup d’attention au bon fonctionnement de ces institutions et à leur amélioration. Les Canadiens, peut-être beaucoup plus que dans d’autres pays, semblent croire aux réformes institutionnelles comme solutions politiques en soi. Cette confiance dans les solutions institutionnelles s’est même reflétée dans les remarques de démission de Justin Trudeau en janvier 2025, lorsqu’il a cité la réforme électorale—et plus précisément son propre système électoral préféré—comme solution à la polarisation politique (Major, Reference Major2025).
Cet intérêt pour les structures et les solutions institutionnelles découle de la réalité du Canada en tant que nation construite, fondée sur un accord politique pragmatique en 1867, avec des éléments ajoutés au fil du temps ; une entité politique qui chevauche deux langues officielles, un territoire vaste et varié, une population de colons diversifiée et, tardivement, une reconnaissance et une tentative de réconciliation avec les Nations autochtones qui ont longtemps été ignorées et laissées en dehors de ces arrangements. Le Canada est un projet bâti et en voie de construction, et ses institutions sont constamment remises en question quant à leur représentativité, leur efficacité et parfois leur légitimité même. Les chercheurs reviennent donc sans cesse à l’étude de l’échafaudage institutionnel de la nation.
Cette approche typiquement canadienne de l’étude des institutions politiques est l’école intellectuelle à laquelle je me suis toujours associé, en particulier l’étude du Parlement. C’est une école importante et influente. Elle présente également des limites et des nettes lacunes. À mesure que j’évolue et que je réfléchis à mes propres recherches et à ma carrière universitaire, je prends de plus en plus conscience de ces carences. Quoi que je dise ici sur l’apport de cette école, soyez assurés qu’il s’agit avant tout d’une autocritique.
Permettez-moi de soulever trois points dans cette allocution. Le premier point est que le Canada, et principalement le Canada anglais, a développé une approche apparemment unique de l’étude des institutions politiques, différente de l’institutionnalisme tel qu’il est généralement compris dans les sciences politiques et sociales à l’échelle internationale—une approche que j’appellerai « l’institutionnalisme canadien ». Le deuxième est que, si cette approche présente de nombreux atouts, elle comporte également des lacunes, notamment dans la mesure où elle reproduit les conceptions existantes de l’État, axées sur la répartition du pouvoir entre les hommes blancs. Le dernier point consiste à proposer une vision de l’étude des institutions politiques au Canada qui intègre et combine une plus grande diversité de perspectives, y compris en remettant en question leurs fondements mêmes.
Les institutions démocratiques n’ont jamais été autant menacées dans le monde, depuis les années 1930. Pour reprendre une métaphore d’Elizabeth McCallion, nos institutions démocratiques sont en train de s’effondrer, et si nous voulons maintenir le cap, les politologues doivent acquérir une compréhension plus approfondie et plus solide de leur fonctionnement. Cela nécessite de comprendre dans quelle mesure les institutions politiques incarnent le paradoxe et l’ambiguïté, et dans quelle mesure elles reposent sur des hypothèses liées au genre, à la race et à d’autres facteurs. Des ajustements techniques peuvent parfois améliorer nos institutions, et il est utile d’identifier ces ajustements. Mais surtout, en tant que chercheurs, nous devons constamment mettre en lumière et explorer la complexité de nos institutions politiques afin de les comprendre à un niveau plus profond. Cela doit également inclure une réflexion sur nous-mêmes et une prise de conscience de nos propres préjugés dans notre approche de l’étude des institutions.
1. L’institutionnalisme si nécessaire, mais pas nécessairement l’institutionnalisme
L’étude canadienne des institutions dont je parle ici ne coïncide pas avec le concept « d’institutionnalisme » tel que les politologues et les sociologues l’ont généralement perçu. Il existe des affinités et des recoupements, ainsi que la même hypothèse sous-jacente selon laquelle les institutions sont importantes. Mais l’approche canadienne historique est fondamentalement normative. Rares sont ceux d’entre nous qui peuvent étudier nos institutions politiques sans suggérer des moyens de les améliorer.
Tandis que les sciences sociales traditionnelles conçoivent les institutions principalement comme des concepts—des règles, des lois, des normes et des pratiques –, la plupart des travaux les plus importants en sciences politiques canadiennes, et les miens assurément, se sont intéressés à l’étude des organisations et des entités institutionnelles : le Parlement, l’exécutif, les relations intergouvernementales et les négociations constitutionnelles, les partis politiques, les tribunaux—souvent des institutions physiques littéralement contenues dans des bâtiments.
De plus, l’institutionnalisme dans le domaine des politiques publiques est avant tout explicatif ; il cherche à expliquer les changements politiques. Les institutions sont une variable indépendante ; la politique est la variable dépendante. Mais l’étude dominante des institutions politiques canadiennes fait des institutions elles-mêmes la variable dépendante, afin de préconiser le changement, de les défendre contre le changement ou d’analyser les implications du changement. Cela a été particulièrement le cas au cours des grandes années méga-constitutionnelles du siècle dernier, lorsque la science politique canadienne s’est largement consacrée à l’évaluation et à la suggestion d’améliorations des institutions politiques nationales. L’étude des institutions et la réforme des institutions sont devenues pour beaucoup une seule et même chose.
Le débat est quelque peu différent au Québec où la fascination pour les subtilités des structures et des règles institutionnelles est moins forte et/ou motivée par le projet nationaliste. Néanmoins, le Canada anglais et le Québec ont tous deux une forte tendance à adopter une approche téléologique des institutions, considérées comme des éléments à modifier et à ajuster pour servir les valeurs et les fins politiques souhaitées, que ce soit, selon les termes de Richard Simeon, pour « sauver la nation » ou « construire la nation » (Simeon, Reference Simeon2002 : 2).
Celle-ci n’est pas une idée nouvelle. Je tiens particulièrement à rendre hommage à Miriam Smith et à son excellent essai sur la tradition institutionnaliste anglo-canadienne (Smith, Reference Smith and Lecours2005). Smith identifie quatre traditions d’étude institutionnelle dans les sciences politiques anglo-canadiennes : formelle-juridique, normative, explicative et sociologique. La tradition formelle-juridique est la plus classique ; cette approche, qui remonte au début et au milieu du XXe siècle, tend à décrire les institutions politiques en se concentrant principalement sur leur description formelle et nominale, sans nécessairement évaluer leurs forces et leurs faiblesses. La tradition normative est celle de la fin du XXe siècle qui fait exactement ce que son nom indique : elle porte des jugements de valeur sur le fonctionnement et la réforme des institutions, selon différents critères. L’approche explicative est la plus proche de l’institutionnalisme dominant actuel, en particulier l’institutionnalisme historique, qui traite les institutions comme des variables indépendantes d’interposition et cherche à comprendre comment elles produisent des résultats politiques particuliers. L’approche sociologique s’intéresse également à la manière dont les institutions produisent des résultats donnés, mais en mettant particulièrement l’accent sur leur interaction avec les forces sociales et le contexte social et économique dans lequel elles opèrent.
L’essai de Smith et une grande partie de ses travaux universitaires plaident largement en faveur de la quatrième approche, sociologique, qui prend au sérieux à la fois l’État et la société. Smith souligne qu’en fait la science politique anglo-canadienne excelle depuis longtemps dans l’étude des relations entre l’État et la société. Elle identifie en particulier les travaux d’Alan Cairns comme représentant « certains des arguments les plus développés sur l’impact des institutions politiques sur la société canadienne et sur la relation entre la société et les institutions politiques » (Smith, Reference Smith and Lecours2005 : 110). En effet, certains Canadiens étaient sans doute des institutionnalistes historiques et sociologiques bien avant que ces concepts ne soient pleinement identifiés comme épistémologiques. Il serait peut-être exagéré de dire que le discours présidentiel de Cairns devant cette association en 1977 (Cairns, Reference Cairns1977) figurait parmi les premiers articles néo-institutionnalistes au monde … mais à mon avis, ce n’est pas une grande exagération. Smith suggère également que « l’approche de Richard Simeon préfigure les préoccupations des institutionnalistes comparatifs des années 1980 et après » (Smith, Reference Smith and Lecours2005 : 114). Les Canadiens étaient institutionnalistes avant que l’institutionnalisme ne devienne à la mode.
Mais comme je l’ai dit plus tôt, la question reste ouverte de savoir si cette étude anglo-canadienne des institutions relève réellement de l’institutionnalisme, tel que le concept est compris dans la littérature internationale. Les chercheurs canadiens de cette tradition ont utilisé les concepts et les outils institutionnalistes de manière pragmatique plutôt que systématique, selon les besoins. C’était de l’institutionnalisme si nécessaire, mais pas nécessairement de l’institutionnalisme.
Au contraire, Cairns, Simeon et d’autres ont souvent—pas toujours, mais souvent—adopté une approche fondamentalement normative des institutions : ce qui fonctionnait, ce qui ne fonctionnait pas et ce qui pouvait et devait être changé. Et c’est là, à mon avis, le coeur de l’approche canadienne unique en matière d’étude des institutions : étudier les institutions en vue de leur amélioration.
2. La « légion des améliorateurs »
L’étude des institutions politiques canadiennes peut ressembler à une émission permanente sur la rénovation domiciliaire, où tout le monde essaie d’améliorer ce qui est supposé être devenu obsolète et inefficace. David Smith parle d’une « légion d’améliorateurs » (Reference Smith2007 : 9) qui, avec une grande sincérité, essaie toujours de réformer et de réviser nos institutions parlementaires afin de les améliorer, et ce terme peut également s’étendre à d’autres réformes institutionnelles. À l’inverse, les institutions ont leurs défenseurs qui souhaitent maintenir le statu quo, par exemple les partisans du scrutin majoritaire à un tour ou du système parlementaire de Westminster.
Le Canada semble unique, du moins parmi les démocraties occidentales établies, dans la mesure où nous examinons et critiquons nos propres institutions politiques. Il est difficile d’établir cela de manière empirique ; il est plus difficile de prouver l’absence d’une idée que sa présence. Mais il est frappant de constater avec quelle désinvolture les Canadiens—que ce soit dans des discours sérieux, des messages décousus sur les réseaux sociaux ou les remarques du premier ministre lors de sa démission—se tournent vers la réforme institutionnelle comme solution aux problèmes politiques.
Cela diffère notamment des États-Unis. En Amérique, bien que ses institutions soient actuellement particulièrement attaquées, les structures sont encore largement considérées comme acquises ; l’attention se porte presque exclusivement sur les personnes qui les composent et sur la nécessité de nommer les bonnes personnes à leur tête afin qu’elles prennent les bonnes décisions. Une expression telle que « réforme du Congrès » n’a guère de sens. Les préoccupations concernant le pouvoir exécutif sont généralement liées à l’opinion que l’on a du président américain en fonction. Les Américains s’intéressent généralement un peu à la réforme du système électoral, mais uniquement en ce qui concerne le collège électoral, et seulement immédiatement après une élection présidentielle difficile. En fait, les idées de réforme institutionnelle aux États-Unis sont presque toujours exclusivement liées à des objectifs partisans et idéologiques spécifiques, tels que les suggestions d’élargissement de la Cour suprême ou, pour les extrémistes, comme c’est le cas actuellement, la suppression pure et simple des institutions parce qu’elles constituent un obstacle à leurs objectifs perturbateurs.
En revanche, si des résultats politiques particuliers peuvent également sous-tendre les tentatives des réformateurs canadiens, le débat institutionnel au Canada reste souvent distinct des objectifs idéologiques spécifiques. La réforme parlementaire et électorale reste finalement davantage l’apanage des passionnés que des idéologues, animée par des discussions et des arguments techniques. Même si les défenseurs de cette réforme ont des motivations sous-jacentes en faveur d’un résultat partisan particulier, la plupart d’entre eux sont toujours motivés par, et font appel à, de vagues aspirations à améliorer la démocratie de manière abstraite pour tous.
Pendant ce temps, dans des pays similaires au Royaume-Uni, les ajustements et les réformes institutionnels ne semblent pas occuper la même place qu’au Canada. La « réforme parlementaire » est bien sûr un concept de longue date en Grande-Bretagne, qui compte sa propre classe d’experts. Pourtant, elle ne semble pas avoir la même signification existentielle au Royaume-Uni qu’au Canada, où elle est considérée comme le secret insaisissable pour redresser l’ensemble du système politique. De même, la Nouvelle-Zélande affiche un rapport admirable entre les discussions sur la réforme institutionnelle et les réformes institutionnelles concrètes, comme le passage à un nouveau système électoral il y a trois décennies.
Les Australiens ne semblent pas non plus se préoccuper autant que les Canadiens des questions institutionnelles. L’Australie a bien sûr été un laboratoire d’expériences institutionnelles à ses débuts, et pour de nombreux réformateurs canadiens, son système électoral, son Sénat élu et ses référendums sont une source d’inspiration. Mais les Australiens ne semblent pas aujourd’hui aussi préoccupés par les discussions sur la réforme institutionnelle que les Canadiens ; il ne semble pas non plus y avoir de réformateurs australiens qui plaident en faveur de l’imitation du Canada ou d’autres pays. (La seule exception est le mouvement républicain beaucoup plus important contre la monarchie en Australie.) Contrairement aux Canadiens, les Australiens ne semblent pas considérer la refonte de leurs institutions parlementaires, exécutives et constitutionnelles comme le secret inhérent à une meilleure démocratie.
Il n’y a pas de secret quant à la raison pour laquelle le Canada, ou du moins le Canada anglophone, est particulièrement obsédé par ses propres institutions. Dans un pays qui a toujours lutté pour définir son identité nationale fondamentale, concilier deux langues et de profondes divisions régionales, avec une population de plus en plus diversifiée sur le plan racial, et qui s’est penché tardivement sur ses origines coloniales et ses relations avec les nations autochtones, ses institutions sont éternellement contestées.
Lorsque des études sont menées sur l’orientation du pays, les institutions sont au coeur des discussions. Dans les années 1980, la Commission Macdonald, officiellement créée pour étudier l’avenir économique du Canada, s’est profondément engagée dans des questions de réforme parlementaire et institutionnelle. Elle s’inscrivait dans une tradition plus ancienne de commissions royales sur tout. La Commission Rowell-Sirois sur les relations entre le Dominion et les provinces, qui a siégé de 1937 à 1940, avait pour mandat, également motivé par les tensions et la crise économiques, d’explorer et d’examiner l’ensemble du cadre fédéral et institutionnel du Canada. La Commission Gordon, dans les années 1950, était une autre commission qui se penchait sur tout, bien que moins ambitieuse. La Commission royale sur le bilinguisme et le biculturalisme des années 1960 et le Groupe de travail sur l’unité canadienne des années 1970 avaient également pour mandat général d’étudier et de repenser le cadre institutionnel du pays. Et de temps à autre, au XXIe siècle, quelqu’un dit qu’il nous faut une autre commission MacDonald (par exemple Broschek et al., Reference Broschek, Duchesne, Haggart and Leblond2025), bien que cela soit peu probable.
Ce débat sur les institutions a atteint des sommets spectaculaires dans le dernier tiers du XXe siècle, dans celle que Peter Russell (Reference Russell2004) appelle notre période de « méga-constitutionnalisme ». Il est difficile aujourd’hui de rendre pleinement compte de l’ampleur des discussions publiques et universitaires animées qui ont eu lieu entre les années 1970 et 1990 sur l’ensemble de la structure de la fédération canadienne, et qui ont conduit au rapatriement de la Constitution en 1982 et à la ferveur qui a entouré les accords ratés du lac Meech et de Charlottetown. Tout ce qui concernait les institutions politiques canadiennes semblait remis en question, avec la conviction que la réforme constitutionnelle et institutionnelle était une solution majeure, voire la solution, aux conflits politiques, aux clivages sociaux et aux défis économiques.
Et notre discipline, la science politique, était au coeur de tout cela. Les politologues ont fourni l’essentiel de la matière intellectuelle aux commissions et groupes de travail susmentionnés, que ce soit dans le cadre d’études de recherche ou d’une participation directe en tant que membres et personnel. Pour beaucoup, c’était à la fois intellectuellement passionnant et personnellement captivant ; Alan Cairns écrit que « les politologues et autres universitaires … ont été arrachés à leur cloître académique à la fois par le sens du devoir civique et par la perspective excitante de pouvoir influencer le prince » (Reference Cairns and Williams1991 : 183).
J’étais étudiant de premier cycle à l’époque de Meech et de Charlottetown, et il est étonnant aujourd’hui de se rappeler à quel point le pays et notre discipline semblaient préoccupés par la discussion normative sur la réforme de nos institutions politiques—l’institutionnalisme normatif identifié par Miriam Smith. Et en repensant à ma propre évolution intellectuelle à l’université dans les années 1990, il est devenu évident que l’étude des institutions politiques canadiennes passait nécessairement par l’étude de leur réforme.
La plus grande ferveur se concentrait sur notre constitution et notre système fédéral. Mais le débat sur la réforme institutionnelle—cette obsession de tout réparer, de faire partie de la légion des réformateurs—s’est étendu à d’autres institutions ou a suivi en parallèle les débats déjà en cours, notamment autour de la démocratie parlementaire et représentative, du pouvoir exécutif et de la bureaucratie publique. Une partie de ce débordement provenait directement de l’opinion selon laquelle ces institutions, en particulier le Parlement, ne jouaient pas un rôle suffisant dans la résolution des défis régionaux. Mais cela allait bien au-delà, jusqu’à une condamnation générale des limites de nos institutions représentatives et gouvernementales.
Même lorsque l’ère méga-constitutionnelle a pris fin dans les années 1990, nous nous sommes intéressés de plus en plus à ces autres questions. L’attention s’est déplacée de la nécessité de réformer le fédéralisme et la Constitution vers celle de réformer le Parlement et d’autres institutions, avec la même hypothèse souvent inconsciente que cette mission normative relevait de la responsabilité des universitaires. Ce mouvement a atteint son apogée au début des années 2000, lorsque les universitaires et d’autres ont commencé à parler régulièrement du « déficit démocratique » du Canada. Comme pour les discussions méga-constitutionnelles de la décennie précédente, un large éventail de chercheurs se sont sentis obligés de contribuer à la recherche de solutions institutionnelles aux problèmes politiques canadiens.
À l’aube du millénaire, il était devenu courant de voir des examens complets des institutions politiques canadiennes dans tous les domaines. Permettez-moi de vous donner quelques exemples. La remarquable série Canadian Democratic Audit, conçue et dirigée par mon collègue Bill Cross au début et au milieu des années 2000 (par ex., Cross, Reference Cross2004), indiquait clairement dans son titre que son objectif était d’évaluer le fonctionnement des institutions démocratiques canadiennes et d’envisager des améliorations. Le numéro spécial hiver 2000–2001 du Journal of Canadian Studies, intitulé « Reforming Canadian Political Institutions for the 21st Century » (Réformer les institutions politiques canadiennes pour le XXIe siècle) et dont tous les auteurs étaient des politologues, se proposait de se concentrer « sur une réforme ou un ensemble de réformes particulières visant à remédier à une faiblesse ou à une faille particulière des arrangements institutionnels politiques actuels au Canada » (Arseneau, Campbell et Tanguay Reference Arseneau, Campbell and Brian Tanguay2000–Reference Arseneau, Campbell and Brian Tanguay2001 : 10). Le volume Canada: The State of the Federation 2002, intitulé « Reconsidering the Institutions of Canadian Federalism » (Reconsidérer les institutions du fédéralisme canadien), incluait le Parlement, la Cour suprême et les partis politiques dans cette catégorie et était sans complexe normatif dans sa portée, préconisant que « les institutions traditionnelles et les institutions intergouvernementales devraient être réformées ensemble pour obtenir des résultats optimaux en termes de fédéralisme et de démocratie » (Lazar, Reference Lazar2002 : v). Enfin, l’ouvrage collectif Imperfect Democracies, publié en 2013 sous la direction de Patti Tamara Lenard et Richard Simeon, « évalue les démocraties canadienne et américaine, ainsi que la nature de leurs déficits démocratiques respectifs » (6).
Avec le recul, tout cela montre à quel point la science politique canadienne, reflétant l’état d’esprit du pays, a cherché des solutions institutionnelles globales aux défis politiques, tant au niveau fédéral que provincial. Et nous l’avons fait en partie parce que le système semblait ouvert au changement et nous encourageait à apporter notre contribution, là encore tant au niveau fédéral que provincial. Cela est particulièrement évident dans le cadre de la réforme électorale qui a atteint son apogée au milieu des années 2000 au Canada, lorsque les gouvernements provinciaux ont fait appel à des politologues et à des idées issues de la science politique, comme dans le cas novateur de l’Assemblée citoyenne en Colombie-Britannique, la reproduction de ce modèle en Ontario, les enquêtes sérieuses menées au Nouveau-Brunswick et au Québec, et la série d’initiatives prises à l’Île-du-Prince-Édouard.
Dans chaque cas, les politologues étaient à nouveau au coeur des discussions, parfois en tant que guides, parfois en tant que défenseurs, et toujours ouvertement encouragés par le système. Il semblait y avoir de la place pour tout le monde, y compris pour les jeunes universitaires comme moi. Je me souviens qu’au début de 2004, le gouvernement McGuinty nouvellement élu en Ontario a brièvement créé un conseil consultatif universitaire sur les réformes démocratiques. Ils m’ont fait venir à Toronto pour la journée afin de rejoindre une salle remplie de collègues universitaires, où nous avons été encouragés à partager toutes nos idées d’améliorations. Le conseil n’a pas duré, mais ce genre d’invitations n’était pas rare. Le gouvernement de l’Ontario a également créé le groupe de réflexion Mowat Centre pour accueillir les experts en politique, tandis que le gouvernement de la Saskatchewan a créé le Saskatchewan Institute of Public Policy, qui m’a également invité à Regina en 2003 pour un symposium similaire de deux jours réunissant des personnes choisies au hasard avec des idées aléatoires.
La réforme des institutions était également un thème crucial dans l’administration publique au cours des années 1990 et au-delà, avec l’essor de la nouvelle gestion publique (NGP). La NGP défie toute définition simple, mais ses idées de refonte institutionnelle ont dominé le discours des universitaires et des praticiens. C’était également la période de La Relève et de l’Initiative de recherche sur les politiques dans la fonction publique fédérale, lorsque le gouvernement du Canada a pris conscience de la nécessité de reconstruire sa capacité institutionnelle en matière de politiques. Au lendemain du référendum québécois de 1995, le Forum des fédérations, le Centre d’information et de recherche sur le Canada et d’autres organismes ont connu leur heure de gloire, assurant un flux constant d’universitaires à l’aéroport d’Ottawa. Une autre préoccupation à cette époque était la baisse de la participation électorale, et je me suis retrouvé à diverses tables rondes au centre-ville d’Ottawa pour donner mon avis d’expert sur la manière d’inciter davantage de personnes à voter.
Le début des années 2000 a également été marqué par l’avènement de l’« administration virtuelle » et de la « démocratie électronique », et je conserve encore dans mes archives une pile d’études universitaires imprimées—ironiquement—qui explorent la relation entre les institutions politiques et « l’Internet ». Il convient de mentionner tout particulièrement l’ancien premier ministre Paul Martin, qui n’a jamais rencontré d’idée de réforme institutionnelle qui ne l’enthousiasme pas, adoptant le terme « déficit démocratique » comme l’une de ses nombreuses préoccupations et encourageant les réformateurs institutionnels comme le député de Winnipeg Reg Alcock, son président du Conseil du Trésor. Au début des années 2000, j’ai assisté à plusieurs petits-déjeuners au restaurant parlementaire organisés par l’hon. Alcock, dont l’approche consistait à réunir divers politologues et experts dans une même pièce et à laisser les idées de réformes institutionnelles jaillir autour d’un plat de bacon et d’oeufs. La Commission Gomery sur le scandale des commandites a été l’un des derniers moments forts de ce festin intellectuel, en particulier la phase 2 de ses études de recherche qui a invité des universitaires, dont moi-même, à rédiger nos évaluations et nos opinions sur les institutions politiques et sur la manière de les améliorer à la suite du scandale des commandites.
Encore une fois, tout cela relevait de ce que Miriam Smith appelle « l’institutionnalisme normatif »—avec l’hypothèse implicite, généralement tacite, que les institutions étaient importantes et constituaient la clé d’une bonne politique et d’une bonne démocratie—et cela était soutenu à la fois par les politologues et les gouvernements. Je repense aujourd’hui à cette période et à quel point elle était extraordinaire—à quel point les gouvernements voulaient entendre les idées de réforme institutionnelle des politologues. Nous avons répondu à leur appel. Et cela a façonné notre réflexion.
Lorsque j’étais jeune chercheur dans les années 1990 et au début des années 2000, je ne saurais trop insister sur le fait que l’étude du Parlement au Canada était fondée sur des normes, motivée par un sentiment conscient ou inconscient de réforme—nous étions la légion des réformateurs de David Smith. Presque tous ceux qui écrivaient sur le sujet du Parlement partaient d’un postulat fort, mais souvent tacite, selon lequel étudier le Parlement revenait soit à plaider en faveur de sa réforme, soit à défendre le système contre des réformes irréfléchies. Et cela ne se limitait pas au petit domaine des chercheurs en droit législatif. Grace Skogstad déclare dans son discours présidentiel de 2003 à l’ACSP que « la réforme des institutions de la démocratie représentative du Canada est la meilleure garantie pour la poursuite des objectifs collectifs et d’un gouvernement responsable et transparent, auxquels les Canadiens accordent de l’importance » (Reference Skogstad2003 : 957). Quoi de plus motivant pour un jeune spécialiste du Parlement ? Le fait est que j’étais dans la salle lorsqu’elle a prononcé ce discours et je ne me souviens pas particulièrement qu’elle ait dit cela, précisément parce que c’était tout à fait normal à l’époque. Étudier des institutions politiques comme le Parlement, c’était étudier leur réforme.
3. S’intégrer à l’État pour étudier l’État
L’accent mis sur la réforme des institutions politiques a conféré à notre discipline une pertinence publique. Les politologues canadiens pouvaient mettre en avant notre engagement auprès de l’État et nos propositions pour le réformer comme preuve de notre impact, de notre contribution et de notre valeur. Mais la plupart des initiatives que j’ai mentionnées impliquaient de s’immerger au moins partiellement dans l’État afin de l’étudier. Nos méthodologies étaient principalement qualitatives, nécessitant l’accès à des personnes et à des documents ; et pour obtenir cet accès, une grande importance était accordée aux relations. Ce n’étaient pas seulement l’État et la société qui s’imbriquaient l’un dans l’autre (Cairns, Reference Cairns1995). Les politologues eux-mêmes, ou du moins un certain groupe d’entre nous, s’étaient également imbriqués dans l’État. Et ma carrière pendant de nombreuses années en a été un excellent exemple.
En 1994, je poursuivais mes études de maîtrise à l’Université Queen’s. Au printemps, j’ai assisté à un séminaire du Groupe canadien d’étude du Parlement à Ottawa, où j’ai rencontré le bibliothécaire parlementaire de l’époque, Richard Paré. Je n’étais à Ottawa que pour la journée ; une idée m’était venue à l’esprit et j’ai demandé à M. Paré si je pouvais avoir accès aux dossiers de coupures de journaux de la bibliothèque pour mon travail de thèse. Je me souviens très bien que M. Paré a sorti sa carte de visite, a écrit un message au dos et m’a dit de l’apporter à la bibliothèque. C’est ce que j’ai fait, et je me suis rapidement retrouvé dans les archives, à photocopier des articles et à ramener une grande pile de papier à Kingston pour les analyser.
C’est un exemple de l’importance des relations et des connexions à cette époque. Aujourd’hui, je n’aurais plus besoin de tout cela ; je pourrais accéder aux bases de données des médias depuis mon ordinateur portable, où que je sois. Mais à l’époque, c’était ainsi que l’on faisait les choses. Le pilier le plus important de la recherche sur les institutions étaient les relations au sein de ces dernières, car c’était grâce à elles que l’on obtenait les informations que l’on pouvait ensuite analyser dans le but de réformer ces mêmes institutions. Lors de cette brève rencontre avec M. Paré, je m’engageais auprès de l’État pour l’étudier.
Avant l’ère d’Internet, les entretiens avec les élites étaient importants pour obtenir des informations et des documents même basiques, et pour savoir ce qu’il fallait y rechercher. Ma bible méthodologique à l’université était le chapitre sur les entretiens avec les élites dans le livre Craftways (1993) d’Aaron Wildawksy, où il expose tous ses conseils et astuces pour interviewer les puissants. Nous avons engagé le dialogue avec l’État en tant que chercheurs indépendants, et dans la plupart des cas, cela a été compris et respecté.
Mais pour étudier le pouvoir, nous avions besoin d’y avoir accès, et cet accès était facilité par les relations, lesquelles reposaient sur la familiarité et la confiance avec les détenteurs du pouvoir, le pouvoir même que nous étudiions en premier lieu.
J’ai déjà écrit ailleurs sur la tradition du loup solitaire dans l’étude des institutions politiques canadiennes (Malloy, Reference Malloy2024). C’est ainsi que j’ai appris à étudier les institutions : en chassant ma propre nourriture et en établissant mes propres relations personnelles avec le pouvoir. Pour étudier le fonctionnement des institutions politiques, leur fonctionnement réel, le fonctionnement du pouvoir dans la boîte noire, il fallait parler aux gens, gagner leur familiarité et leur confiance. Et vous le faisiez grâce à votre marque personnelle. Plus vous écriviez, plus vous renforciez cette image, plus votre nom était reconnu et plus les portes s’ouvraient. Mais vous le faisiez principalement en tant que loup solitaire ; votre image n’était pas transférable. J’ai écrit des éditoriaux et donné des interviews aux médias, en partie pour gagner ma vie et nourrir mon ego, certes, mais aussi parce que je savais que c’étaient des moyens potentiellement importants de me faire connaître et de renforcer ma crédibilité dans les bons cercles afin d’accéder à des conversations et à des ouvertures intéressantes. Ce sont ces publications, bien plus que mes publications universitaires, qui ont renforcé ma réputation et m’ont ouvert davantage de portes.
Et les informations circulaient dans les deux sens. Une interview de recherche était parfois une conversation à double sens, car les gens vous interrogeaient sur les conclusions auxquelles vous étiez parvenu, et peut-être sur votre connaissance d’autres juridictions et d’autres façons de faire les choses. Une fois, lors d’une interview, quelqu’un m’a renvoyé la question et m’a demandé : « Jonathan, que montre votre recherche à ce sujet ? » et tout ce que j’ai pu faire, c’est de ne pas répondre « c’est vous qui faites la recherche ». J’ai très tôt compris le concept d’« échantillonnage en boule de neige », probablement avant même d’apprendre le terme, car c’était ainsi que tout se passait : on utilisait un contact et on échangeait des informations pour en établir un autre. La recherche était itérative et cyclique, basée sur la proximité et les relations. Vous faisiez une présentation lors d’un séminaire du Groupe canadien d’étude du Parlement ; quelqu’un venait vous voir après pour vous corriger sur un point ; cela donnait lieu à d’autres conversations et peut-être à l’échange de documents ; et à une présentation future mieux documentée.
L’État payait parfois pour obtenir des informations à son sujet. Au tout début de ma carrière, j’ai été rémunéré pour mener des recherches et rédiger un rapport intitulé « Comment la technologie modifie les relations entre les députés et les fonctionnaires » (Malloy, Reference Malloy2003). La réponse était que la technologie ne changeait pas vraiment grand-chose, mais ce n’était pas ce que souhaitait entendre le bailleur de fonds, le Centre canadien de gestion (CCG), aujourd’hui disparu depuis longtemps. J’ai donc inventé un titre vague qui ne correspondait pas vraiment à mes conclusions ni au reste du rapport. J’ai également passé une grande partie de l’année 2003 et du début de l’année 2004 à faire des recherches et à rédiger une étude pour une « table ronde de recherche-action » du CCG sur la communication gouvernementale. Elle a été soudainement abandonnée parce que notre sujet était trop proche du scandale des commandites. Rien n’a jamais été publié ou diffusé, et ma dernière interaction a consisté à recevoir l’ordre d’envoyer ma facture. Une autre fois, j’ai rédigé un chapitre d’une étude financée par un ministère, et le sous-ministre a demandé à me rencontrer personnellement. Je me suis donc rendu à son bureau au centre-ville, où j’ai été accueilli, et après quelques minutes de conversation vague, le sous-ministre m’a congédié en me disant : « Bon, je pense que nous en avons terminé ici ». Je suppose qu’il avait voulu me rencontrer pour s’assurer que j’étais « fiable » ; j’ai passé le test et j’ai pu rédiger mon chapitre sans encombre.
Je reconnais ici mon privilège. Non seulement j’étais un homme blanc basé à Ottawa, invité et parfois payé par d’autres hommes blancs de la ville pour faire des choses, mais j’avais aussi la possibilité de me rendre au centre-ville à sept heures du matin pour prendre le petit-déjeuner avec Reg Alcock, ou de m’envoler pour Regina pendant deux jours, car ma femme et partenaire, Ruth Blaak Malloy, était à la maison avec nos jeunes enfants et je n’avais donc pas à me soucier de leur garde. Je tiens donc à reconnaître son travail et son rôle dans mes activités en tant que membre de la légion des réformateurs qui m’ont permis de m’ancrer plus profondément dans l’État, de nouer de nouveaux contacts et de nouvelles relations qui m’ont ouvert davantage de possibilités d’étudier, de discuter et d’être considéré comme un expert des institutions politiques canadiennes, et d’obtenir davantage d’invitations et de travail rémunéré. Ruth m’a soutenu dans cette relation cyclique : plus j’interagissais avec l’État, plus celui-ci me donnait en retour, tant en termes d’opportunités intellectuelles que, parfois, d’argent comptant.
Le but de ces récits n’est pas de susciter la nostalgie de ma trentaine privilégiée, mais de souligner mon appartenance à une tradition qui consiste à étudier comment réparer et améliorer l’État en s’y intégrant. Comme dans l’histoire de David Foster Wallace sur le poisson qui demande ce qu’est l’eau, les institutions et leur réforme étaient si fondamentales dans ma pensée qu’il m’était difficile de me considérer comme un institutionnaliste. Les institutions n’étaient pas seulement importantes, elles étaient l’essentiel. Mais elles étaient opaques et complexes, et la recherche qualitative et les entretiens avec l’élite étaient le moyen de découvrir le facteur humain, les aspects insaisissables et non écrits du fonctionnement réel des institutions, les choses qui n’étaient pas consignées par écrit, à moins que je ne le fasse moi-même. En fin de compte, je n’étais pas un étudiant des institutions, mais du pouvoir, et je l’ai étudié en m’en approchant et en m’y familiarisant, dans le contexte du début des années 2000, où la refonte et l’amélioration des institutions politiques canadiennes semblaient être un objectif commun aux universitaires et aux institutions elles-mêmes. Tout était étroitement lié.
Que s’est-il donc passé ? Il est tentant de blâmer l’arrivée au pouvoir du gouvernement Harper en 2006, qui était moins intéressé par la collaboration avec les universitaires et qui a mis fin à mes petits-déjeuners avec Reg Alcock. Mais le changement était plus large que cela, car les gouvernements provinciaux ont également commencé à fermer les vannes. La légion des réformateurs n’était plus aussi bien accueillie.
Il y a plusieurs explications à cela. L’une d’elles est simplement que la soif de réforme des institutions politiques canadiennes était saturée ; beaucoup de propositions avaient été faites, certaines avaient été mises en oeuvre, mais les résultats n’étaient pas aussi transformateurs que ce qui avait parfois été promis ou prévu. En 2010, j’étais président du Groupe canadien d’étude des parlements. Nous avons coorganisé un panel sur la réforme parlementaire avec le Forum des politiques publiques du Canada, et nos conférenciers universitaires ont passé une matinée agréable à discuter en profondeur du règlement de la Chambre et d’autres subtilités. Je me souviendrai toujours d’un vice-président du FPP qui est venu me voir après coup et m’a dit d’un air dédaigneux : « Eh bien, c’était plutôt … minutieux ». Nous n’avons pas apporté de grands changements, ou bien les gens les ont rejetés, comme dans le cas de la réforme électorale. La réforme institutionnelle était en train de passer de mode. Les promoteurs ont commencé à se rendre compte que nous ne pouvions pas simplement bricoler pour améliorer la démocratie. Les gouvernements nous avaient engagés comme des techniciens capables de réparer d’une manière ou d’une autre la machine démocratique, de préférence dans le cadre du cycle électoral de quatre ans, et ils ont perdu tout intérêt lorsque nous n’avons pas réussi à tenir nos promesses.
Le deuxième facteur est intervenu sur le plan des changements dans les pratiques et les méthodologies académiques, parfois ironiquement dictés par une autre partie de l’État. Je ne peux pas exprimer pleinement à quel point l’introduction des comités d’éthique de la recherche institutionnelle a été difficile pour le monde des relations et de l’échange d’informations dans lequel j’avais été formé. Nous travaillions presque exclusivement avec des « sujets humains », mais de manière complexe, car 90 pour cent du travail consistait à franchir la porte, et non à mener l’entretien lui-même, et l’importance extraordinaire de la confiance et des relations semblait menacée et paradoxalement compromise par l’utilisation de formulaires de consentement et d’autres formalités. D’un autre côté, l’arrivée des régimes éthiques a donné un coup de fouet salutaire qui a obligé les gens comme moi à être plus systématiques dans notre méthodologie et nos plans de recherche. Ce désagrément n’était pas nécessairement une mauvaise chose, surtout lorsqu’il était associé à l’arrivée de nouvelles approches quantitatives des études parlementaires, souvent avec l’aide des technologies numériques.
Une troisième raison pour laquelle le mouvement global de réforme a perdu de son élan est que la politique, non seulement au Canada, mais aussi à l’échelle mondiale, est devenue de plus en plus polarisée. J’ai dit plus tôt qu’une des caractéristiques distinctives des discussions institutionnelles canadiennes était leur séparation des objectifs idéologiques. Au début du XXIe siècle, on présumait tacitement que ce mouvement pourrait en quelque sorte s’élever au-dessus de la politique partisane, que le fait d’augmenter le nombre d’électeurs, de réformer le Parlement, de diluer le pouvoir du cabinet du premier ministre et de trouver un meilleur système électoral servirait la démocratie dans son ensemble, et non un camp particulier, et qu’en fait, cela apaiserait les tensions partisanes et contribuerait à établir des ponts, à favoriser la collaboration et à améliorer le gouvernement. Mais de plus en plus, cette écoute de tous les partis s’est avérée difficile à obtenir. Nous le constatons dans l’indifférence officielle à l’égard des propositions de réforme après la crise parlementaire de 2008, qui a mis en évidence des lacunes préoccupantes dans la compréhension du fonctionnement de nos institutions parlementaires et constitutionnelles, lacunes qui auraient dû préoccuper tous les partis. Cette crise a donné lieu à la publication de livres (par exemple, Aucoin, Jarvis et Turnbull, Reference Aucoin, Jarvis and Turnbull2011 ; Russell et Sossin, Reference Russell2009), de rapports et à l’organisation de tables rondes. Mais elle n’a pas donné lieu à des invitations de la part du gouvernement à apporter des contributions, contrairement à ce qui s’était produit dix ans auparavant. Les praticiens ne faisaient plus appel à eux.
Et il s’agissait principalement de conversations entre Canadiens anglophones. Comme pour la Constitution et le fédéralisme, la plupart des réformateurs institutionnels avaient une conception particulière de leurs institutions idéales, qui n’intégrait pas toujours les préoccupations linguistiques et collectives spécifiques des francophones, en particulier des Québécois francophones. Cela ne veut pas dire que le Québec n’a pas connu ses propres moments de réforme institutionnelle en dehors des questions constitutionnelles, notamment en examinant sérieusement la réforme électorale. Mais la plupart des discussions canadiennes sur la réforme parlementaire et autres réformes institutionnelles se déroulaient non seulement exclusivement en anglais, mais, à moins qu’elles ne concernent le fédéralisme et les dimensions constitutionnelles, elles ne semblaient pas susciter chez les universitaires québécois la même volonté normative d’ajuster et de réformer nos institutions gouvernementales dans le cadre de la « légion des réformateurs ».
Mais il ne s’agissait pas seulement d’une conversation entre Canadiens anglophones, mais aussi entre hommes blancs anglophones. Bien qu’il y ait eu des femmes dans nos rangs, il s’agissait principalement d’une tradition d’hommes blancs étudiant les institutions des hommes blancs.
4. Des hommes blancs étudiant les institutions des hommes blancs
La priorité accordée aux relations, la nature cyclique de l’accès qui ouvre davantage l’accès, et l’approche qualitative et interprétative qui met fortement l’accent sur les entretiens avec l’élite, tout cela m’est venu naturellement, ainsi qu’à d’autres dans ce domaine, en partie parce que nous pouvions décoder et saisir les indices et les subtilités de nos sujets. Cela ne m’apparaissait pas automatiquement comme évident en tant que jeune chercheur, un jeune homme interagissant avec des hommes d’une génération plus âgée que moi, des aînés sophistiqués alors que je me considérais comme un simple gamin de province.
Lorsque je rencontrais des députés et des sous-ministres, je me considérais comme un campagnard tout droit sorti de son village, et certains d’entre eux semblaient partager cette opinion. Mais avec le temps, j’ai pris conscience du privilège que j’avais de pouvoir comprendre et discerner les codes, les indices et les cultures du pouvoir masculin blanc, de voir des choses qui, pour moi, étaient de plus en plus évidentes, naturelles et faciles à comprendre. La politique est le domaine des ambitieux, et j’étais moi-même l’un d’entre eux. Nous partagions donc de nombreuses valeurs et orientations communes et, en fin de compte, nous pensions de la même manière, même si nos objectifs étaient différents. Je me suis peut-être perdu et j’ai fait beaucoup de mauvais choix dans les coulisses du pouvoir. Mais je ne me sentais pas mal à l’aise dans ces couloirs, et plus j’y passais de temps, plus je trouvais mon chemin tout seul. Le fait de partager bon nombre des mêmes valeurs et codes fondamentaux avec mes sujets me permettait de suivre leur raisonnement. Que je sois d’accord ou non avec une pratique, une politique ou une décision donnée, je la comprenais généralement—les motivations et le raisonnement qui la sous-tendaient—et je l’évaluais en m’appuyant sur cette compréhension et ce langage commun.
Un exemple est le pouvoir de la discipline de parti au Parlement. J’ai beaucoup écrit sur ce sujet, et pour moi la discipline de parti peut être frustrante mais compréhensible—elle est enracinée dans des schémas masculins de hiérarchie et de statut, mais aussi dans les liens et l’appartenance. Les hommes se plaignent de la discipline de parti, mais ils y réagissent généralement bien. Que je sois d’accord ou non avec la discipline de parti, je la comprends parfaitement et je l’ai toujours comprise. Même si je prônais la réforme et le changement, je comprenais les valeurs et les codes qui sous-tendaient le statu quo. Cela a façonné mon évaluation, mon analyse et ma compréhension des options disponibles dans le cadre de ces valeurs et codes.
Au fil du temps, j’ai commencé à prendre conscience de mon insularité et de mes privilèges. J’aimerais penser que je n’étais pas totalement ignorante de l’importance de la représentation des femmes et d’autres groupes au Parlement. Mais je n’ai pas compris à quel point les concepts sous-jacents de l’institution elle-même étaient genrés, blancs et coloniaux ; que ce n’était pas un terrain neutre et que, dans toutes mes tentatives pour m’intégrer à l’État et pour réparer et améliorer le Parlement, je travaillais dans un cadre très étroit, qui, en fin de compte, concernait principalement la manière dont le pouvoir était réparti entre les hommes blancs et comment il pouvait et devait être redistribué entre les hommes blancs.
L’une des idées qui m’a ouvert les yeux a été la lecture de l’étude de Cheryl Collier et Tracey Raney sur le harcèlement sexuel au Parlement et l’introduction du code de conduite entre députés de 2015 (Collier et Raney, Reference Collier and Raney2018). Ces femmes critiquaient cette politique qui laissait le pouvoir de sanctionner les députés entre les mains du parti et de son chef. J’ai eu du mal à accepter leur argument, car cela me semblait être la meilleure option ; le parti est de loin l’autorité la plus forte au Parlement. Mais en écoutant et en lisant davantage, j’ai compris que s’en remettre à la direction du parti était arbitraire et opportuniste ; cela ne fonctionne que si le parti décide que les coûts dépassent les avantages. La réalité, comme toutes les femmes le savent, est que le harcèlement sexuel est trop complexe pour être laissé aux structures de pouvoir conventionnelles.
Un autre article récent m’a ouvert les yeux : celui de Rachael Johnstone, intitulé « When the House Is Not a Home : Assessing the Family-Friendliness of Canadian Legislatures » (Reference Johnstone2024). Johnstone montre que les pratiques favorables à la famille dans les assemblées législatives canadiennes ont été en grande partie ponctuelles et informelles, motivées par des demandes et non intégrées dans la conception. En lisant l’article de Johnstone, j’ai été frappé par le fait que cette situation reflétait l’argument classique du modèle de Westminster selon lequel le changement s’accommode mieux de la flexibilité et d’une évolution progressive. Mais comme le souligne Johnstone, « les arrangements informels sont genrés » (294) dans la mesure où ils font peser la responsabilité sur les individus et les « pionniers » pour aller de l’avant. En revanche, les politiques formelles envoient des signaux d’acceptation et d’inclusion. Pour être pleinement inclusives, les assemblées législatives doivent non seulement devenir favorables à la famille par l’évolution et l’adaptation, mais aussi donner la priorité à la famille dans leur vision et leur conception.
Le paradigme de l’institutionnalisme féministe que l’on trouve dans les ouvrages cités est une contribution essentielle aux discussions perpétuelles sur la réforme des institutions politiques canadiennes. Il a redynamisé et réorienté les discussions de plus en plus circulaires sur la discipline de parti et d’autres sujets, en remettant en question les hypothèses et les orientations tacites. Comme le dit Collier,
en prêtant attention aux logiques genrées inhérentes aux institutions politiques, les chercheurs en institutionnalisme féministe peuvent remettre en question les réformes qui ne traitent pas des cultures institutionnelles et qui superposent des changements et des politiques progressistes à des règles et normes genrées intransigeantes. Sans s’attaquer à ces règles et normes sexistes inhérentes, les réformes … ont peu de chances d’aboutir. (2022 : 778)
Collier parle ici spécifiquement des réformes liées à la violence contre les femmes, mais je pense que ce point peut être généralisé à toute réforme parlementaire.
Ce que j’ai encore le plus de mal à comprendre, ce sont les fondements raciaux et coloniaux de nos institutions législatives. La recherche universitaire n’a pas encore rattrapé le retard par rapport aux voix des députés racialisés et autochtones eux-mêmes : Celina Caesar-Chavannes, une femme noire élue en 2015, a déclaré « J’étais parfaitement consciente que cet espace n’était pas fait pour moi lorsque j’ai signé mon nom dans l’histoire sous le portrait richement encadré des Pères de la Confédération le jour de ma prestation de serment » (Reference Caesar-Chavannes2021 : 246). Les peuples autochtones ont une relation particulièrement complexe avec le Parlement après des siècles de colonialisme. Mumilaaq Qaqqaq, députée inuite élue en 2019, ne s’est pas présentée aux élections de 2021 et, dans l’un de ses derniers discours au Parlement, elle a déclaré : « Chaque fois que je pénètre dans l’enceinte de la Chambre des communes et que je prends la parole dans cette salle, je me rappelle à chaque pas que je n’ai pas ma place ici » (Qaqqaq, Reference Qaqqaq2021).
Que le Parlement et les autres institutions politiques canadiennes soient réellement ouverts aux personnes racialisées et autochtones, il est clair, pour reprendre un terme que j’ai appris d’Annette Isaac (Reference Isaac2018), que les « indices » sont opaques et cachés, car ils reposent sur certaines hypothèses quant au fonctionnement et au fonctionnement souhaité du pouvoir. Comme l’a déclaré Miriam Smith dans son discours présidentiel de 2009, nous devons examiner comment différentes pratiques législatives « incitent les diverses communautés à participer à la vie politique » (Reference Smith2009 : 839). Ce principe n’a pas été suffisamment étudié, en particulier par ceux d’entre nous qui connaissent ces signaux.
Bien sûr, il ne suffit pas de se concentrer sur les institutions politiques canadiennes lorsque le concept même du Canada est contesté. Kiera Ladner écrit que « l’accent mis sur l’État colonisateur […] donne la priorité au programme de l’État colonisateur et décentre les communautés autochtones, leurs voix et/ou leurs priorités de recherche ». Si la réconciliation doit être significative et transformatrice, et ne pas se limiter à une étreinte chaleureuse ou à des excuses, alors nous devons mieux comprendre comment le Canada va se transformer sur le plan institutionnel et constitutionnel pour tenir compte du fait qu’il existe sur le territoire d’autrui (Reference Ladner2017 : 175). L’étude des institutions ne commence pas nécessairement par les institutions. Ethel Tungohan affirme : « Commencer par comprendre comment le colonialisme, la suprématie blanche et le patriarcat font partie des institutions peut aider à contextualiser les leçons ultérieures sur les rouages du gouvernement ou le fédéralisme » (Reference Tungohan2024 : 16).
Plus je lis des discussions diverses et nouvelles sur le Parlement et d’autres institutions politiques canadiennes, plus je comprends l’étroitesse de ma propre perspective, qui se concentre principalement sur la façon dont d’autres hommes ont gravi les échelons du pouvoir, tandis que j’ai gravi les échelons de mon ambition en recherchant et en établissant des relations, en m’intégrant dans l’État pour l’étudier. Je repense à tous les travaux d’amélioration et de refonte auxquels j’ai participé de manière modeste mais enthousiaste, et je suis frappé par leur caractère limité. Je réfléchis aux discussions perpétuelles sur la concentration du pouvoir au sein du cabinet du Premier ministre—qui le détient ? En quoi est-ce différent du passé ? S’accroît-il ?—mais à quel point nous—du moins nous, dans le courant dominant—avons peu posé de questions plus profondes sur d’autres axes, tels que la manière dont le pouvoir du Premier ministre et du pouvoir exécutif est défini, compris et exercé en fonction du genre, de la race et d’autres facteurs.
Je ne dis pas que ces questions n’ont jamais été posées, mais je ne peux certainement pas dire que je les posais souvent ; je ne les voyais pas non plus reflétées dans la littérature institutionnelle dominante que je connaissais le mieux. Nous nous sommes concentrés sur la répartition du pouvoir au sein des partis politiques, des parlements et des cabinets, mais selon un axe hiérarchique simple qui, en fin de compte, concernait principalement la manière dont le pouvoir était réparti ou pouvait être redistribué entre les hommes blancs. Et nous nous sommes intégrés dans l’État pour étudier l’État, étudiant le pouvoir en nous approchant autant que nous osions de sa flamme.
5. La voie à suivre
Dans cette allocution, j’ai critiqué la tradition à laquelle j’ai toujours été ancré. Mais je ne veux pas la rejeter, ni rejeter l’étude des institutions politiques traditionnelles canadiennes. En fait, à une époque où elles sont attaquées partout dans le monde, nous avons plus que jamais besoin d’une étude approfondie des institutions.
Je suis déçu lorsque les gens rejettent l’étude du Parlement et des institutions politiques comme étant sans importance ou insignifiante par rapport à des questions prétendument plus importantes en sciences politiques. Je ne suis pas d’accord. Nous devons connaître les détails des institutions ; nous devons comprendre comment le pouvoir fonctionne à travers ces détails, et donc comment il peut être réorienté, remis en question et modifié. Je concède que ce domaine peut être étroit et parfois se marginaliser avec des détails insignifiants, et je viens de décrire ma propre insularité. Mais je crois que les institutions politiques canadiennes ont besoin d’être davantage étudiées et comprises, et non moins, et que les membres de l’Association canadienne de science politique devraient montrer la voie.
Dans son discours présidentiel de 2017 devant cette association, Yasmeen Abu-Laban identifie les différents récits de la science politique canadienne au fil du temps. Elle affirme que « l’évolution organisationnelle et idéologique de la science politique est étroitement liée à l’histoire du Canada et aux relations sociales inégales depuis la Confédération » (Reference Abu-Laban2017 : 899). Elle ajoute que « la science politique organisée au Canada était en réalité une entreprise nationale » et que « l’ACSP était … à la base un projet national » (901). L’ACSP a toujours été une légion d’améliorateurs, parfois très imparfaite.
Abu-Laban poursuit en affirmant que « si la science politique canadienne était au fond une entreprise nationale qui s’est définie par de multiples connaissances, alors il est essentiel, pour comprendre le Canada d’aujourd’hui, de faire consciemment de la place à de nouvelles conversations entre les différentes branches de la science politique canadienne » (914). C’est là, selon moi, que réside l’avenir de l’étude des institutions politiques canadiennes : faire de la place à de nouvelles conversations sur les institutions en tant qu’élément central de la discipline de la science politique au Canada.
Beaucoup d’entre nous se sont épuisés à étudier la course effrénée au pouvoir et ont besoin de nouvelles questions, de nouvelles perspectives et de nouvelles dimensions. L’institutionnalisme féministe ouvre notamment de nouvelles perspectives sur le fonctionnement du pouvoir dans nos institutions politiques. Nous avons besoin de progrès supplémentaires et de nouveaux paradigmes pour analyser les indices racialisés et autres, ainsi que la relation entre les institutions politiques canadiennes et autochtones.
Mon propre paradigme et mon approche des institutions politiques ont toujours mis l’accent sur leurs ambiguïtés, leurs paradoxes et leurs contradictions. Les institutions politiques déçoivent souvent et laissent tomber les gens, mais pour des raisons différentes et contradictoires. Les institutions elles-mêmes ne résolvent pas les problèmes ; elles servent de médiateurs entre des problèmes concurrents, souvent par le biais de l’ambiguïté et du paradoxe, créant parfois de nouveaux problèmes. Je trouve cela intellectuellement fascinant. À mesure que j’élargis et que je remets en question mes propres hypothèses et valeurs, et que j’écoute et apprends d’autres points de vue, je vois encore plus de paradoxes, d’attentes contradictoires à l’égard des institutions politiques, en particulier celles qui sont fondées sur les dimensions du genre, de la race et de l’indigénéité qui remettent en question les fondements mêmes de nos institutions. Mais cela aussi est intellectuellement passionnant pour moi : l’occasion d’explorer et de réfléchir aux institutions d’une manière beaucoup plus large que ne l’ont fait les réformateurs traditionnels dont je fais partie.
Les relations et l’engagement avec l’État restent importants pour comprendre pleinement les nuances du pouvoir. Mais d’une certaine manière, nous avons la chance que l’État ne nous invite plus autant qu’auparavant à jouer le rôle de conseillers techniques, façonnant implicitement ou explicitement notre propre pensée et nos propres paramètres. Au contraire, mon espoir et ma vision sont ceux d’une relation plus mature entre les universitaires et l’État qui respecte le fait que la réforme et le changement ne sont pas faciles, qu’ils nécessitent des compromis difficiles et des discussions ardues, et surtout une volonté commune de remettre en question les fondements mêmes de nos institutions politiques. Je pense que les universitaires sont prêts pour cela, même s’il est moins certain que l’État canadien le soit.
Certains disent que le Canada est un pays paradoxal. Si tel est le cas, il n’est pas surprenant que ses institutions politiques soient elles aussi pleines de paradoxes. Elles ne sont pas toujours logiques lorsqu’on les étudie de manière linéaire, et nous devons les aborder sous un angle large et multiforme. Cela peut et doit inclure des arguments et des évaluations normatifs—il y a encore de la place pour la légion des réformateurs, une légion élargie par les spécialistes des questions raciales, de genre et d’autochtonie—et parfois l’ancrage dans l’État. La science politique canadienne a développé cette marque distincte d’institutionnalisme canadien ; l’institutionnalisme si nécessaire, mais pas nécessairement l’institutionnalisme, mis au service de la compréhension et de l’amélioration de nos institutions politiques. Nous ne devons pas perdre ou abandonner toute cette tradition. Au contraire, nous devons la développer.
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